新憲公投》公投凌駕憲法？學者：展現意志不違反憲法程序

（芋傳媒記者簡翊展報導）台灣制憲基金會於 4 月 30 日向中選會送交兩項公投提案，兩案將於 7 月 14 日及 16 日在中選會召開聽證會，中選會與提案方將針對公投案與公投主文進行三大議題的討論：

議題一：本案是否屬於重大政策之創制？
議題二：本案是否合於公投法第 2 條第 2 項項首所稱屬憲法規定下之公投案？
議題三：本案提案內容是否不能瞭解其提案真意？

然而，聽證會尚未召開，網路上即引發熱議，有聲音質疑新憲公投不屬於「重大政策之創制」，甚至批評這是讓公投凌駕憲法之上。公法學者表示，公投提案的內容仍合乎現行規範，主文的精神並非要直接更動憲法條文，而是讓人民表達結構性意見，總統若願積極回應台灣新憲法運動，亦可請行政院就攸關台灣新憲法政策、範圍等，提出公投案。

「制定新憲」案公投主文為「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法？」學者指出，第一個主文要素是「要求總統推動」，總統扮演政治力角色，整合政府資源，特別是行政院。總統最具有政治能量，亦有純粹政治行為，有政治形成功能，形成政治手段，制憲的義務主體，總統最合適，公投主文是要求總統「推動」，也提供總統彈性運用空間。

關於總統推動制憲的路徑，學者們認為有五種體制內外的方式：

以修憲推動制憲：在立法院成立修憲委員會中提出新憲草案；亦或是國會發動倒閣、進而總統解散國會全面改選，新民意回到體制內，反映在國會結構，新國會再提出憲法修正案。
由立法院草擬新憲法草案交付公民複決：以國會為基地，以立法委員為當然制憲代表，再邀請原住民族群等，組成制憲會議。
公投廢中華民國憲法再制憲
體制外制憲會議：藉由制憲公投提案通過獲得正當性，總統召開體制外制憲會議，經全民複決，實質廢除中華民國憲法體制。有學者提到，體制內的總統如果選擇體制外手段，會被認為毀憲，且出現兩個問題。第一，為何民意支持，但國會卻反對？第二，總統必須付出體制外手段對付體制內產生的政治衝突，這種衝突多是透過戰爭、革命解決，歷史上，只有戰爭、革命，人民才能直接產生憲法秩序。
主權衝撞模式：在不更動憲法的狀況下以立法層次解決，包括通過《國歌法》、《國旗法》、《領土法》，甚至定義「中華人民共和國」地位，透過法律實質創造新憲。

先前公民團體提公投案，要求國會修改憲法增修條文前言有關「國家統一」的敘述。
芋傳媒記者簡翊展攝

第二個主文要素為「制定一部符合台灣現狀的新憲法」，學者提到，有輿論稱這是改變政治現狀的「獨立公投」、會被宣告違憲，但事實上「制定新憲案」沒有獨立公投意涵，並未違反或否認憲法程序，主文提到的「符合台灣現狀」、「新憲法」內涵也具有彈性空間。

提到獨立公投，學者也補充說明，真正的獨立公投是超憲法公投，假設獨立公投「中華民國只有台澎金馬」，否認憲法程序，恐被宣告違憲，但大法官也可能認為此屬於政治問題而不審查。

至於新憲公投是否屬「重大政策之創制」，學者強調，這樣的討論必須回歸《公投法》，其中第 1 條「憲法主權在民之原則」、「確保國民直接民權之行使」，《公投法》第 1 條是為實現國民主權，具體化創制複決，而非限制。

「沒有明文禁止事項，都可以投；沒有限制就應有此權利。」

學者解釋，《公投法》第 2 條是落實第 1 條「直接民權」，具體化憲法第 17 條創制複決權，《公投法》列舉可做事項，本質沒有包含「限制」人民其它的創制複決權，限制寫法都用「禁止」做規範。

2018 年的東奧正名公投是一諮詢性公投，但仍以「重大政策之創制」提案。
圖片來源：中央社

另外，學者亦補充說明，公投要有法律上拘束力，必須客觀上可以確認決定的實質確定力範圍，如果沒有確定，中選會會用行政指導方式，在不違反提案人意思情況下，建議修改題目，直到確定實質確定力範圍；而歐洲國家全國性公投雖然沒有規定諮詢性公投，但許多國家仍然照辦，視為聽取民意的大型民意調查。

學者指出，2018 年的東奧正名公投即是諮詢性公投的先例，國際奧會是註冊在瑞士洛桑的私法人，中華奧會法律性質也是私法人。東奧正名本質上是諮詢性公投，但仍以「重大政策之創制」提案。

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