《思想坦克》2019印度大選——在民主叢林蹣跚前進的大象走向何方？

本文作者為趙君朔，由思想坦克授權轉載。

關注國際現勢與新聞的人應該對「民粹主義狂潮」、「自由民主國際體系的崩壞」等詞彙都不陌生，英國脫歐爭議、法國黃背心抗議和美國總統川普各種背離體制的舉措更是三天兩頭出現在國際新聞的版面。然而在民主不斷於世界各地遭受或大或小衝擊的當下，一場人類史上規模最大的民主盛會已悄悄開跑，這場盛會的最高潮，就是即將在四月或五月舉行的印度下議院（Lok Sabha）大選。本文將對印度獨立後 70 多年來的政治經濟發展軌跡做一番簡短的回顧，點出印度政治運作的特殊之處和經濟發展的起伏轉折，並在這個脈絡下來看這場大選的意義所在。

印度毫無疑問是一個廣土眾民的大國，然而很特別的是，雖然在地理上整個南亞大陸並沒有太嚴重的天然障礙造成人群的分隔，但歷史上在印度大陸成為英國殖民地前，政治上始終呈現多元分立的狀態，並因為不同的外族入侵，帶來不同的語言文化。這樣的特性於獨立後也依然持續，使得印度因為語言、宗教、階級的歧異還有其獨特的種姓制度，共同塑造出來的多元性是舉世無匹。這加深了維持統一的身分與政治認同的難度，也是為什麼印度到今天仍然充斥者因為各種歧異、對立引發的衝突和暴亂。而獨立運動領袖尼赫魯等人組成的世俗主義政黨國大黨，便擔起了在民主體制下讓國家順利運轉並防止分裂這個幾乎是不可能的任務。

正是在這樣的脈絡下，我們才能理解為什麼印度會發展出看起來非常低效、缺點明顯可見的政經體制，但卻又能勉力維持國家完整並獲得一定程度（但遠遠不能讓人滿意的）社會經濟發展。國大黨憑著率領人民掙脫英國束縛獲得獨立地位的光環在獨立後的大選順利取勝，然而那種強烈想要當家作主、不被貪婪、腐化的資本主義母國繼續操控的願望，與要照顧到印度廣大貧苦鄉村小農生活的客觀需求，以及維持國大黨選舉優勢的政治需求三者結合下，產生了一個非常奇特的政經體制：民主政治配上國家高度介入的社會主義式私有經濟體制。

這個體制的目標是要，達成這個廣土眾民大國真正的自主，擺脫殖民地的從屬地位。而具體的發展策略是透過國家主導的進口替代與各種扶貧的補助計畫。然而印度普遍規模很小的製造業和國家制定的各種缺乏彈性的管制，加上在執行這些發展計畫時利益交換，以勝選的政治考量往往壓倒經濟理性，造成到了 50 年代末期便開始出現外匯危機，而政府的應對方式是增加更嚴格的各項管制（如進口管制）。

尼赫魯於 1964 年死後，女兒 Indira Ghandi 在 1966 正式接班，為了鞏固對國大黨的控制權，國家管制更變本加厲：她將大部分銀行、石油與礦業公司國有化，對外商在印度的營運做出限制，並強迫大部分的外商本地化或是徹底退出印度，還限制僱用人數在 100 人以上的公司裁員。這樣的經濟管制配合政治上的鐵腕（她曾在 1975 宣佈進入長達 19 個月的緊急狀態，擴大國家權力並暫停民主機制的運作）讓她除了少數例外時期，成功的讓尼赫魯─甘地的國大黨王朝在印度延續了 37 年，直到她 1984 年 10 月 31 號被暗殺為止。

但這種基於意識形態和維繫政治聯盟而延續的低效經濟發展策略在蹣跚前行一段時間後，便遭遇周期性危機而被迫改革開始放鬆部分管制，這就是甘地夫人遇刺後她的兒子拉吉夫．甘地上台後的經濟政策轉向。而放鬆管制帶來的經濟機會，輔以政府擴張性的財政政策和大規模的向外借貸導致了經濟過熱，在 1989 和 1990 年 GDP 成長率達到破紀錄的 7.6%，但遇到 1991 年波斯灣戰爭後油價大幅上漲，印度馬上再度面臨嚴重的外匯危機，成長率在 1991 年大跌到剩下 1.2%。

在這樣嚴峻的情勢下，在 1991 年六月新上台的國大黨總理 Narasimha Rao，為了要滿足向國際貨幣基金和世界銀行求援，這兩個組織所提出的自由化改革要求，啟用了經濟學家 Manmohan Singh 擔任財長。Singh 上任後，馬上開始大刀闊斧處理讓印度經濟動彈不得的證照管制體系（License Raj），他取消了原料與機器進口需要的許可證、降低工業品關稅、將大部分行業對外資開放並廢除投資特定產業的證照許可、對直接稅與間接稅的稅制進行改革、進行金融自由化並整頓財政赤字，還初步開放民間業者進入電信和航空業。

以上種種大幅度自由化改革，大大釋放了印度經濟的活力，讓此後的經濟成長率大致上都能保持在至少 6%，也使得 1998 年繼國大黨後上台，代表高階種姓利益和激進印度民族主義（Hidutva）的印度人民黨（BJP）執政聯盟，仍然把經濟改革當施政重點，而非煽動在野時的印度民族主義訴求（以 1992 年在印度人民黨的帶領下，強拆掉建在傳說中印度教神祇羅摩出生地 Ayodhya，於蒙兀兒王朝所建的回教清真寺 Babri Masjid，並迅速引發全國性印度教徒和回教徒衝突的事件為代表）。

之後，國大黨又在 2004 年重新贏回了政權，當時的國大黨黨魁拉吉夫．甘地的遺孀 Sonia Gandhi 由於義大利裔的敏感身份決定放棄出任總理，將總理大位交給開啟前一波印度經濟改革的頭號功臣 Singh。Singh 的上任讓當時各方對印度的經濟前景非常看好，然而這屆的國大黨政府面對的政經環境已大為不同，加上 90 年代的改革的特殊性，Singh 主政十年留給印度的，是和當初想像極為不同的負面遺產。因此讓印度人民黨的 Gujarat 邦首席部長，招商引資有成、身上也發強烈印度民族主義氣息的強人 Naranda Modi 首次以單一政黨的身份贏得大選。

Singh 的執政會開高走低，最後讓國大黨遭遇歷史性的慘敗主要的原因，是再讓 Singh 放手改革的客觀條件已經不再。在沒有危機的中高度成長太平時期，在背後真正遙控局勢的 Sonia Gandhi 忙著和從上一波經濟榮景發跡的商人進行各式各樣的政商勾結，所以這段期間印度出現了為數相當多的，甚至有直追俄羅斯之勢的寡頭巨富。

另外，大型政商弊案頻傳，比方說 2G 頻譜拍賣弊案和採礦執照發放弊案等，以及依然掌控在國家手中的各公立銀行的盲目放貸給政商關係良好的寡頭，造成通膨率在 Singh 任內始終高居不下，都是最後讓國大黨一敗塗地的因素。

和 Singh 一樣，Modi 也是在滿滿的期望中以「改變」的口號登場。雖然在 2014 的競選中，他比他的主要對手國大黨甘地王朝的新生代成員 Rahul Gandhi 年長 20 歲，但是在 2014 年人數高達一億兩千萬的 18-23 歲首投族中，民調發現支持 Modi 的高達 42%，支持 Ghandi 的只有 16%。

他上任後也的確開始針對某些當時經濟體系的大問題開始下手，最明顯的就是讓國際知名的前 IMF 首席經濟學家，也是當時的印度央行總裁 Raghuram Rajan 處理，因瑞士信貸分析師的報告《House of Debt》而更惡名昭彰的龐大銀行壞帳問題。

另一方面，Modi 也延攬了一樣是國際知名的旅美印裔經濟學家 Arvind Sumbramarian 來當政府首席經濟顧問，並讓他主導推動在全國實行破天荒的均一商品服務稅（Goods and Services Tax）。最引發國際注目的，便是 Modi 為了打擊地下經濟、洗錢和貪腐而宣佈閃電廢除 500 和 1000 盧比紙鈔在市面上的流通。

這些措施的意義都相當重大，然而在另一屆選舉將近的今天，Modi 的連任之路卻遭到手下敗將 Rahul Gandhi 和他妹妹 Priyanka Ghandi 的重大挑戰，和一年前幾乎沒有人懷疑他能連任相比已經是完全不同的光景，為什麼人民又再一次的出現失望的情緒呢？

簡單的說，Modi 和 Singh 類似，一樣迴避了真正關鍵的改革議題，第一就是依然龐大的低效國有部門，尤其是銀行，前任央行總裁 Rajan 才剛始著手處理壞帳沒有太久，卻意外的在 2016 年九月不獲續聘。其次儘管 Arvind Sumbramarian 大聲疾呼要取消各種無效率、甚至圖利小部分富農的肥料補貼或是其他電費補貼等，但都因為忌憚得罪既得利益以致無法實行。第三在土地和勞工法的改革也停滯不前，反而把球踢給了各邦政府去處理。

最後則是當 Modi 的印度人民黨在印度高達兩億多人的政治重鎮北方邦（Uttar Pradesh）的地方選舉大勝時，他卻任命了一個印度教基本教義派的極端份子 Yogi Adityanath 為首席部長，這位部長對經濟發展議題毫無興趣，只把焦點放在反穆斯林和聖牛保護運動。在這些問題缺乏改革便無法帶來他所承諾的變革，與他在擔任 Gujarat 部長時帶動的高度經濟成長，而讓甘地家族和國大黨有了東山再起的機會。

總的來說，由這一番簡略的回顧，我們可以清楚的看到，當一個還很貧窮的廣土眾民、多語言宗教農業國一開始就實行了必須回應民眾脫貧訴求的民主體制，加上採行低效的社會主義國有部門龐大經濟發展模式，整個國家就陷入靠贏取政治權位，用來壟斷國家資源換取選民政治支持的分贓模式（在南印的 Tamil Nadu 邦，在非常受歡迎的首席部長 Jayaram Jayalalithaa 被判貪腐短暫入獄，後在 2016 年尋求五連任時，印度《前瞻》雜誌有一篇文章寫到：「這一次，選民已經在揣測她會送冰箱還是摩托車，而她沒有讓大家失望。」）。

這讓許多在經濟上看起來完全沒有效益的政策無法取消。90 年代的經濟改革，雖然讓民間企業在國家沒有壟斷性地位的部門獲得不錯的發展，但這些企業家反過來用他的經濟地位開始和政客建立互惠的關係，以政治獻金換取新的國家特權，惡化了印度的貧富差距。這也就是為什麼印度在 90 年代後的選舉出現了名投資銀行家 Ruchir Sharma 說的「Anti-incumbency Bias」，因為不管是誰上台，事先帶來的變革承諾都無法實現。

但這一次，Rahul Ghandi 的政見中出現了一個非有創意的新元素，就是在取消各種沒有效益的貧民補貼之餘，改直接以某種最低基本收入保證的現金直接發放給貧農，試圖繞過容易滋生貪腐的官僚機構和政客。讓貧民可以直接用貨幣去購買他們需要的服務，是在這個互聯網時代有可行性的新政策（Modi 陣營也推出類似的訴求），因此印度這次的選舉結果是否有機會帶來真正的新變革，為民主體制的效能提供有力的見證，是值得我們注目的。