《思想坦克》從玉山論壇看新南向政策起合

本文作者為歐廷文，由思想坦克授權轉載。

甫於 2018 年 10 月舉行的第二屆玉山論壇，是蔡總統「新南向政策」中受到國內外高度關注的成果之一。論壇的主題包羅甚廣，從公部門推動的幾項重點合作計畫，到民間各領域的交流連結，筆者在參與論壇的過程中，感受到這個政策所揭櫫「以人為本、全方位交流」的精神與企圖心。蔡總統慣例的開場致詞與幾場主題演講，大多切合論壇方向，點出了台灣與亞洲各國深化合作所憑藉的軟實力，與台灣對區域發展可帶來的貢獻。

作為展示新南向政策的對話平台，玉山論壇還有許多進步空間。論壇的舉行，就是給公部門來展現政策成果與闡述的機會，坦白說，第一天議程幾個參與部會所展現的政策成果，並不容易讓人留下具體清晰的印象，會場的討論也過於渙散。第二天民間場次的討論，顯現許多民間交流的新意，包括納入去年沒有的文化交流，增加了論壇的廣度。但民間交流如何凝聚出具體的影響力，而不是各言爾志而已，還是有待後續的深化。

當然，不論傳統或非傳統，外交本來就需要長期經營，何況是以台灣艱困的國際處境，更需要在新南向這個亞洲區域戰略作長遠規劃。玉山論壇的創立，正是要讓新南向能夠生根茁壯，在這個意義上，玉山與其他的區域對話其實不同。為了達到此一目的，支撐論壇的台灣亞洲交流基金會，就不僅只是行政單位，更要是個積極戰鬥的智庫。基金會要連結各方，且提供行動倡議，藉由與公私部門的合作，將國內重要的利害相關者（stakeholders）串聯起來，同時也向國外發聲，嘗試更新的國際合作交流模式，因此台亞基金會的功能極為關鍵。上一段談到的論壇如何聚焦與凝具影響力的問題，需要有基金會平常辛勤的心血灌溉，才能藉由論壇的舉辦開花結果。

新南向的歷史脈絡

趁著玉山論壇的檢討，也可以思考新南向政策在經過兩年半以來的規劃與執行，所帶來的成果或待解決的問題，但是需先將政策放在歷史脈絡與地緣政治架構內，才能有較為公允的答案。

例如，新南向名之為新，但內容常被批評為「新瓶舊酒」，到底其新也不新？

從 1994 年開始，南向戰略已歷經將近四分之一世紀。1994 年的第一期《加強對東南亞地區經貿工作綱領》以降，至 2016 年底共有 7 期，都是由經濟部協同相關部會成立專案小組，由次長擔任召集人，經濟部國際貿易局擔任幕僚單位。綱領的國家範圍，以東協十國為主，但也常涵蓋紐澳。從名稱即可看出，以往的南向是純粹的經貿策略。

就執行層面而言，專案小組層級不高，也就難有協調功能。工作管考為每年或半年一次，且只是送經濟部彙整、行政院核備。KPI 制訂過於強調過程，多半是列出辦多少次會議或活動、多少次交流、多少篇報告，很難換算出對總體社會經濟的成效。

就內容而言，早期的工作計畫以貿易及投資為主，如情勢調研、貿易拓銷、金融支援、產業合作、台商協助、雙邊經濟官員會議、法規調和、人才培育、簽署雙邊協議如投資保障協定（BIA）、避免雙重課稅協定與海空運協定。陳水扁總統時期的新南向第二波，工作項目增加許多，內容逐漸擴及到觀光推廣、科技交流、農業合作、服務業輸出、青年創業、勞工訓練、能源合作、教育文化交流等。現在新南向的許多項目，如產業高峰論壇，以前就有；新南向的許多說法，如旗艦計畫、拓展東南亞內需市場等，以前也想到過。

因此，就經貿領域的內容而言，新南向大多是一點也不新。然而這個政策還是有新的地方，其來自於過程中持續納入更多元工作項目的規劃與整合；而在政策演變中，也適時讓民間參與，獲得了更多養分。

南向政策的自我進化

首先，新南向的新，體現在政策推動過程。新南向政策的發想，從蔡總統上任前很早就開始，而且來源很多元。民間很早已有智庫倡議以此來抗衡過於傾斜的兩岸交流、分散經貿風險，也希望讓台灣社會對呈現新興活力的東協與南亞，投以真正的關注（例如台灣智庫）。蔡總統在作為民進黨主席時的黨內政策小組與新境界智庫，也多次與學術界對話與進行政策研究。在 2016 年的就職演說中，她也正式提出新南向政策，且將之與兩岸論述並舉，納入台灣在區域和平穩定發展的政策架構，這個提法以文本分析來看，可以看作是對外關係的再平衡戰略宣示。

比起以往，新南向政策的推動更為積極、也更勇於創新。

雖然從 2016 年就職演說後，行政部門先後提出新南向的政策綱領與工作計畫，較以往的計畫內容更多元。但太多項目是承接先前的工作，難免缺乏新意；經貿領域的比重也非常高（即使是非經貿項目，也常著眼於經貿目的），無怪乎有人批評是「以錢為本」而非以人為本。2017 年提出的「五大旗艦計畫與三大潛力領域」，是針對這些問題而提出的回應：聚焦於幾項影響深遠的重大計畫，而且設想更多經貿領域之外的合作。玉山論壇這個新的倡議，就是旗艦計畫之一，也是政府納入民間研究的一個良好範例。

其次，新南向的新，顯現在政策整合上，層級拉得更高，從經濟部拉到國安會與行政院。前者專注於策略擬定，後者在於政策執行與協調。尤其是行政院經貿談判辦公室，為負責協調工作的幕僚單位，在 2017 年底更成立「新南向政策工作小組」，由鄧振中政務委員為召集人，涵蓋各主要執行部會高層官員，定期盤點與檢討政策推動進度，跨部會政策執行問題，也可在這個工作網絡中提出。五大旗艦計畫的提出，也讓工作小組的管考，明顯地與以往不同：抓大放小，且不以前述提到的注重「過程」的 KPI 日常，交差了事。

美中不足的是，這個政策協作系統「名實不符」：外界只知有新南向辦公室，卻常不知其已解編，國安會只有新南向專案小組；而相對地，外界多半沒有認知到經貿談判辦公室與新南向之關聯。另外，從官方的說明中可知，經貿辦歷經升格，是主責經貿談判的院級單位，但組織上來說是小型任務編組單位，能夠執行新南向的人力與資源都很稀薄，在政策的對外溝通上多半也心有餘而力不足，比起名稱與外界認知問題，這些問題恐怕是更需被解決。

新南向的新，第三個方面在於以軟實力建立創新的合作關係。既然不將自己侷限於經貿工作綱領，則台灣具有軟實力的醫療、農業、科技等領域，都應該且能夠與新南向夥伴建立新的合作關係，如醫衛人才培訓與公衛制度、農業示範區建構、技職教育體系合作等，這些都是台灣有能力且合作夥伴有需要的領域。如果執行有成，這些項目既可落實新南向「以人為本」的精神，也能夠與各國本身的發展策略結合。

還有許多台灣可以發揮軟實力的領域，目前的政策內容並未觸及，其實都可以在未來進一步整合。此外，非新南向目標區域的其他國家，如美國與日本，都有各自的區域戰略，也已開始與台灣共同思考建立可行的合作模式，這也可為將來政策的推陳出新，蘊積潛在能量。

至於新南向的成果在哪裡？那可能是另一個故事了。除了玉山論壇與前面點到的幾項計畫，有待經貿辦與相關部會細說分明。與此相關的是，外界或政府單位本身，常認為政策成果對台灣產業應該要帶來好處。各種計畫如能推進到產業之間的合作，不僅對企業有實質的好處，也能反饋到原來的合作、深化雙邊關係，這在外交的政治領域中難以推進的台灣，是很需要。然而經貿的利益也有長短期之分，如果是過度短線思考，導致追求躁進、未考慮經濟誘因的合作，最終對雙邊關係不會有實質的增進。

新南向「低垂的果實」

回到玉山論壇。新南向仍有許多「低垂的果實」未摘，行政部門也在思索與規劃中。其實新南向既然提出要以人為本、全面交流，其實就應關心更多以往所忽視、卻又是對區域發展日趨重要的議題。美國環保署首席副助理署長西田珍（Jane Nishida），即提供了一個很好的方向。她在玉山論壇的主題演講表示，台美於 2014 年推動「國際環境夥伴計畫」（IEP），彼此分享環保技術及知識，致力於解決共同環境議題，如電子廢棄品管理、空氣污染、汞監測、以及土壤和地下水污染整治復育等。IEP 近來的計畫，如「亞太汞監測網絡」，也面向亞洲各國，促成區域環保合作，這是台灣對區域永續發展做出實質貢獻的絕佳範例。

此外，蔡總統自己的說法也呼應了西田女士。在論壇致詞及隨後接見論壇貴賓時，她強調推動永續的繁榮與發展，是新南向「以人為本」的核心價值之一，「這也是為什麼我們特別注重人才培育、資源共享，協助新南向國家在公衛、農業以及環保綠能等方面，訓練未來的人才。我們也希望以互惠共榮的合作方式，和新南向國家在科技、防災、水資源等領域，分享經驗和資源，一起打造永續的環境。」這樣的說法，是以往官方說法所少見的，其實已經為將來新南向的推動策略提供了更豐富的論述基礎。

面對新的國際局勢，新南向作為台灣的區域戰略，也是個台灣社會自我調整的路徑之一，有自身存在的價值，並不是做為因應兩岸發展的工具，也不涉及與中國的戰略競爭（有的話也是價值的競爭）。未來在思索新的推動策略時，新南向可逐步走出自己的道路。例如可提出以「永續發展」為切入點的策略，配合區域或志同道合國家的雙邊多邊合作計畫，包含環保、疫病防治、防減災、災害救援等工作，持續發揮台灣的軟實力，且為區域發展提供更具有台灣特色與價值的貢獻。