《思想坦克》什麼問題需要公民投票？

本文作者為謝世民，原文標題：什麼問題需要公民投票？，由思想坦克授權轉載。

在代議政治中，引進公民投票，雖然給了我們每一個人更多的機會去參與政治，改變現狀，但就後果而言，公民投票並不一定會讓每一個人都對社會體制更滿意。

因為機會就是風險：引進公民投票，我們的同胞就有可能利用公投，去改變我們在立法院或行政機關已經獲得的勝利，或讓我們得不到原本可以得到的利益。

以同婚為例：公民投票制度給了反對者一個機會去差別對待同性伴侶的結婚自由，因為如果反對者的公投提案通過了，同性伴侶就只能得到他們心中次好的婚姻制度，相對而言，如果今天台灣沒有《公投法》，立法院也許早已經百分之百兌現蔡英文總統對婚姻平權的承諾了，或者再拖個半年，不採取任何作為，讓大法官裁定的逾期處置自動生效，屆時相同性別者也可以依民法的「婚姻章規定，向戶政機關辦理結婚登記」。公民投票之實施，對台灣的婚姻平權者而言，就是新的風險。

更明顯的例子是「2025 非核家園」：根據 2017 年 1 月 11 日通過的《電業法》修正案，「核能發電設備應於 2025 年以前全部停止運轉，各核能電廠將陸續展開除役」。對非核家園的支持者而言，公民投票制度給了「以核養綠」倡議者一個機會去推翻這個他們已經獲勝的成果。

既然公民投票制度是兩面刃（即是機會，又是風險），那我們有什麼理由在代議政治之中去引進公民投票制度呢？

不少論者指出，雖然從個人的政策偏好來看，公民投票確實是兩面刃，但是，我們必須超越自己的政策偏好來看待公民投票。對這些論者而言，代議制度並不夠民主，引進公民投票制度能讓台灣更民主：因為代議民主所制定的法律和政策並不一定契合多數人民偏好，有時候只是反映了少數人的偏好，公投因為讓民眾直接參與政策之制定，若還結合了密集的、審議式的公共討論，可以確保所產出的政策會契合多數民眾「知情理性」的偏好，而降低代議制度的「民主赤字」。

這個廣為接受的觀點，近來受到著名的政治理論家 Richard Bellamy 的挑戰。在 “Majority Rule, Compromise and the Democratic Legitimacy of Referendums” 這篇近作中，他論證說，代議民主制度透過協商、妥協而產生的改革方案，雖然對多數民眾而言，也許是（從他們各自的偏好來評價）次佳或第三順位的選項，但是這樣的方案卻是有最多支持者的選項，對照而言，公民投票制度卻讓少數人去強迫全體民眾針對另一個無法妥協、修正的政策方案作出贊成或反對（等於維持現狀、不改革）的選擇，在這種情形下，無論公投提案是否通過，結果都背離了多數民眾真正的偏好。

就實例而言， Bellamy 認為，蘇格蘭獨立公投、英國脫歐公投，嚴格說，都有這個特徵。對 Bellamy 而言，這種可能性的存在，等於否定說「公民投票制度必然比代議制度更民主」；在他看來，公民投票制度的危險在於它有可能比代議制度更不民主。

公民投票制度的理據，如果不是來自於它可以減低代議制度的「民主赤字」，那麼我們還有什麼理由支持公民投票制度呢？

有一種平等主義式的答案是說，不論公民投票制度是否會產生更契合多數人偏好的政策，公民投票制度可以縮小政治菁英和一般民眾之間政治參與的不平等。我們都熟悉盧梭對英國代議民主制度的批判：英國人只有在選舉國會議員期間才是自由的，一旦議員選出之後，他們就是奴隸。盧梭這段評論的重點在於說，代議制度其實是一種不平等的政治制度。對盧梭而言，政治參與使人自由。

不過，這不是說，政治參與使得個人成為自己的主人，而是說，政治參與使得每一個人（相較於其他人而言）對於社會體制之安排享有獨立而平等的決定權。盧梭認為，引入公民投票制度，相較於僅採行代議制度的政治參與模式而言，比較接近這個政治平等的理想。代議制度的存在，其價值主要在於避免「凡事公投的直接民主」在實踐上會遭遇到的不方便和無效率，而不是它本身就具有價值、本身就值得我們支持。

公民投票不見得產生契合多數人偏好的政策，但卻更契合政治平等的理想。

這似乎是一個「魚與熊掌不可兼得」的兩難。我們應該如何面對這個兩難呢？就重大問題而言，即使我們不需要考慮方便和效率因素，我們有什麼理由說：「政治平等」優先於「滿足多數偏好」，因此我們必須透過公民投票來決定，而不能交由政治菁英來決定呢？

對公民投票制度的信仰者而言，這個兩難構成了一個巨大的思想挑戰。我不知道有什麼好的理論可以回應這個挑戰，但傾向於相信：如果一個重大社會問題的答案必須取決於所謂的「人民意志」才具有普遍的規範力（約束社會的每一個成員），那麼，更能體現政治平等的公民投票，而非比較可能契合多數人偏好的代議制度，就是比較值得我們優先考慮的決定機制。

在概念層次上，不少論者對於「人民意志」感到困惑，不知如何理解。這些論者可能忽視了我們對「交響樂團」之理解是毫無困難的：我們說，每個團員演奏自己的部分，整個交響樂團在演奏一首樂曲，而且只有整個交響樂團才是這一首樂曲的「演奏者」，並且承擔了我們對其表現的評價。類似地，我們也可以說，在公民投票中，享有平等投票權的每一個人，無論實際上是否去投票，都只是在表達自己的意志，可是一旦投票結束了，那麼，整個投票結果就是人民意志的表現，而且這樣的表現可以成為評價的對象，而且還可以具有某種規範性。

當然，「人民意志」是一個危險的概念，曾經被獨裁者濫用去迫害社會的邊緣族群、少數族群。

為了避免這樣的危險，我們必須說，個人基本自由的清單和適當保障問題，不屬於這裡所謂「需要人民意志去回答的重大問題」，而是每一個人都可以基於自我保護（為了發展自己的各項道德能力所需要的保護）而享有否決權的問題。當然，個人基本自由也不是代議制度可以置喙的問題。如果有什麼問題是需要人民意志去回答的重大問題，那麼，（除了個人基本自由之外的）憲法核心要素應該如何設計，應該就是其中一種。延伸而言，任何問題，如果對一個社會具有類似於憲法核心要素那般重要的問題，當然也是，但具體而言，什麼問題具有這樣的重要性，則是任何人要發動公民投票前，都必須深思熟慮過的。