5 月 20 日上午,蔡英文總統先於總統府完成就職宣誓,旋即在台北賓館會場以第十五任總統身份發表演說。蔡總統就職時民調滿意度比 2016 年同期高 30%,超過 70%。而她第二任的得票數比第一任多了 128 萬票,達史上最高的 817 萬票。蔡總統得票創新高,部份原因與去年香港反送中事件帶給國人的強烈亡國感有關。也因蔡政府在 2018 年地方選舉後積極回應民意,任事有成。今年初爆發的疫情,更是對蔡政府的總驗收。人民對蔡政府防疫的高度肯定與信任,必然讓蔡總統推動未來施政時有更大的自信與動能。
蔡總統在就職演說中提到將在立法院設立「修憲委員會」,優先目標是將公民權下降到 18 歲。蔡總統在演說中對憲改採開放態度,不以單一議題為限,且尊重立法院在現行修憲程序的權限。筆者對此敬表贊同。
惟證諸歷史,推動修憲不能單靠立法院「修憲委員會」作為唯一平台。以公民權年齡下降為例,立法院在 2015 年早已成立修憲委員會,當時提案修正憲法第 130 條有 6 案, 歷經 11 次委員會議後以未獲共識為由,保留送院會朝野黨團協商,之後再無下文。
2016 年初第九屆立法院開議後,立委提出之憲法修正案共計 18 案,其中 7 案與公民權相關,所有議案在一讀後就未再審查直到屆期結束。第十屆立法委員迄今已經提出憲法修正案 10 案,其中關針對公民權有 8 案。
面對修憲議案,立法院應依組織法第 9 條自行組成「修憲委員會」予以處理,這是立法院的職責,也是回應選民付託。立法院在第九屆顯然怠忽行使職責。再者,縱有「修憲委員會」,也不保證立法院能通過修憲案提交人民複決。姑且不論修憲案之提出可能受限於 29 位立委拒絕出席的抵制,若以第八屆修憲委員會運作為例,僅在 2015 年 4 月到 5 月間密集召開的十次公聽會,能否達成讓各界充分對話、形成共識的目標,令人懷疑。
當朝野另有其他重大黨爭存在時,修憲案即容易成為彼此叫陣或利益交換下的犧牲品。這點,國人不能不察。
國會失能因而無法啟動修憲程序時,該如何解困?
回顧台灣民主化歷程中,李登輝總統在 1990 年 6 月召開體制外的國是會議,啟動國會全民改選與後續的兩階段實質修憲。1994 年透過與在野黨合作,修憲回應人民要求的總統直接民選。1996 年 12 月召開「國家發展會議」,朝野就憲政體制達成多項共識,進而推動 1997 年修憲。若說上世紀末修憲目標為確立民主法治,當前修憲目標則為邁向進步國家。
總統有凝聚共識、團結民意、協調朝野、帶領政府的職責。回應人民要求憲政體制與時俱進、契合台灣社會價值與國家發展需要,蔡總統責無旁貸。
修憲案絕非單純的立法議案,其意義遠遠超過立法機關所能賦予以及闡述。憲法為建構並維護自由民主多元社會的根本大法,憲法的制定與修改本身即是凝聚全民國家意識、落實國民主權的過程。
總統在就職演說中主動回應民間憲改呼籲,值得國人肯定。也期盼總統能把握人民的支持與信任,自許為政府與人民對話的平台,帶領國家啟動憲法改造工程。
本文作者為姚孟昌,天主教輔仁大學法律學院助理教授。
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