《想想論壇》東協國防部長擴大會議：不只東南亞的安全架構

本文作者為吳尚書，由想想論壇授權轉載。

每當提及區域安全，北約與歐盟因其高度制度化的組織往往被視為模範，但是這兩個組織並未涵蓋西方國家以外的強權，如俄中印等。相形之下，東南亞國協（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN, 以下簡稱東協）的國防部長擴大會議（ASEAN Defence Ministers’ Meeting Plus, 以下簡稱東協防長大會）儘管在台灣的知名度較低，卻涵蓋包括美俄中日印韓澳等重要國家，而其演習等活動的範圍亦超出東南亞的地理界線，形成這十年來逐漸興起的國際安全架構。

基於東協的安全社群（Security Community）建構計畫，2006 年起由十個會員國的國防部門開始例行會議，並研擬具體合作措施。鑑於其他國家在區域內的可觀影響力，加上東協十國總和國力有限，所以於 2010 年納入八個伙伴國，即澳中印日紐韓俄美，成為東協防長大會。

由於這總共十八國在政治立場上南轅北轍，所以實際進行的議程與活動皆以低政治敏感度的議題為主。在東協防長大會成立時，旗下有五個專家工作組（Expert Working Group, EWG），分別為海洋安全（Maritime Security）、反恐、維和任務（Peace Keeping Operations, PKO）、人道協助與救災（Humanitarian Assistance and Disaster Relief, HADR）、以及軍醫（Military Medicine）。2013 年在柬埔寨與寮國的提案且為全體參與國家接受的情況下，增加人道地雷行動（Humanitarian Mine Action）專家工作組。2016 年，菲律賓循同樣模式增設網路安全（Cyber Security）一組。這七個專家工作組幾乎包括主要非戰爭任務（Operations Other Than War, OOTW）的主題，與傳統聯盟截然不同，使得參加國可以在立場不同的狀況下依然參與多數活動。

東協防長大會成立十年以來，七個專家工作組已經分別舉行多次研討會、講習與演習，有些演習是由兩個專家工作組合辦，如軍醫與救災、海洋安全與反恐，而圍繞著這些演習則有更多的協調與場勘會議。演習的場地不僅在東南亞的汶印馬星泰等國，連印中韓等伙伴國。當實地演習過於勞民傷財或有其他考量下，參謀或模擬演習（Table Top Exercise）成為替代選項。不過這些演習有著不齊的媒體曝光率，使得很多演習的內容其實不為外界所知。目前透過東協防長大會舉辦最具知名度的演習則非這些例行活動，而是去年的東協-中國與今年的東協-美國海洋演習。

這些演習不僅提供東南亞國家與伙伴國家之間相互學習專業技能的互動，更能增加在協調與合作的能力。

隨著美中俄三強關係的惡化，東協防長大會變成是少數可供三國軍方交流的平台之一。

這些成就之餘，東協防長大會目前面臨至少兩大挑戰：負擔不均與美中爭霸。

基於東協會員國截然不同的國力與軍力，使得對於防長大會的貢獻差異甚鉅。當汶印馬星泰五國舉行過一次或更多的演習時，剩下五國（柬寮緬菲越）僅辦理較為容易的會議、講習與模擬演習。在伙伴國部分，分工不均的差異更大：承辦演習的國家皆位於印太區域，如澳印中韓。剩下四國可能基於地理位置、對於東南亞的注意力以及國內國情（日本）而未有承辦演習的紀錄。如何均衡參與國的貢獻，特別是在於東協以共識決為原則的環境下，並不容易克服。

去年與今年，中美先後與東協透過防長大會的組織舉行海洋安全演習，頗有較勁的意味。自從東協於1967 年成立以來，避免捲入列強爭端始終為其重要目標，冷戰時如此，對於目前的美中爭霸亦然。如果東協加一強的演習成為常態，則防長大會有可能成為美中競爭影兩的平台，有違原本強調包容多元的精神。若是其他伙伴國如印度也要舉辦類似的演習，則情勢更為複雜。然而，要舉行這樣的演習對於號召國亦為可觀的負擔：用於施加影響力的資源可能在雙邊關係可能有更高的成效。此外，當演習透過防長大會籌辦時，各區域參與國其實可以對演習內容有所影響，而身為伙伴國的美中與其他印太強權亦可能加以反制，故美中爭霸在東協防長大會出現的可能性仍不易定論。

基於台灣國際孤立的現實，參與東協防長大會的可行性幾乎不存在，但是當鄰國皆參加時，妥善的情搜與分析仍屬必要。