《江昺崙專欄》迎接地方創生元年－逐漸浮現的地方危機

彰化的城鄉差距危機

行政院宣布 2019 年為台灣的「地方創生元年」，近年來坊間也出現許多相關書籍。特別是面臨嚴重少子化與城鄉差距的鄰國日本，對於即將面臨的「地方消滅」現象特別戒慎恐懼，因此在 2015 年就將地方創生訂為國家方針，傾全力要弭平地方與都會圈的發展差距。

但在台灣要怎麼實行呢？特別是位於大台中都會圈周圍的彰化縣，先前提過本縣人口為六都之外第一大縣，但近十年來人口卻穩定下降，從 2007 年的 131 萬 4300 人，下降至 2018 年的 127 萬 9400 多人，共減少 3 萬 4800 多人。究其原因，可能是升格直轄市的台中都會圈拉力很強，導致多數彰化縣民民搬遷至大台中都會圈的關係。

人口逐漸減少的地方，除了人口及勞動力結構老化之外，經濟及民生條件也容易逐步下滑。

特別是偏鄉地區的公立中小學，招生狀況越來越不理想，甚至必須面臨廢校、減班、減少師資等狀況。一旦基礎教育資源縮減，青年人口就更不容易回流，讓地方陷入惡性循環的困境。

地方治理的可能性

就算喊出地方創生的口號，有了問題意識，沒有解決問題的手段也是不行的。地方創生的提倡者，日本的木下齊先生就認為地方絕對不能依賴政府補助，而是要振興產業，讓地方自立自強，地方活化的工程才能永續推動下去。

所以，如果我們是執政者，或想要參與地方創生工程的伙伴，第一件事情，就是要做好非常詳細的基礎調查。雖然是個充滿爭議的例子，但我們還是可以參考 1985 年日本統治台灣之後的方法：徹底調查台灣習慣、民俗及文化族群。例如人類學家伊能嘉矩任職台灣總督府民政局時期，徹底踏查了台灣各地，寫成三大冊《台灣文化誌》，也是早期提出原住民族群分類學的學者之一。

有了詳細的基礎資料，地方治理才得以找到方向。目前台灣地方的行政首長雖然勤跑基層，但對於地方的文史脈絡卻不求甚解。其中一例就是彰化縣以「台中捷運延伸線」為重大政策，但對於地方交通需求並沒有全盤規劃，甚至在選舉期間，還看見「捷運到埔心」或「捷運到溪湖」等不切實際的口號。

為了找到彰化縣區域治理的基礎，我們就要探討現行行政區域的不合理之處。特別是「彰北」、「彰南」的劃分，更是過於印象式的劃分，若要細究，近幾年「工業彰北、農業彰南」的政策，就是因為如此粗略的劃分，而面臨許多窒礙難行之處。

首先，先前已提到，彰化北部（大肚溪至舊濁水溪流域）在日本時代以前，一直是中部政治、文化與產業乃至交通物流的核心地帶。清朝末年，彰化地方仕紳請求將省會遷至鹿港，但巡撫劉銘傳認為彰化仕紳很難相處，就提議將省會建於台中大墩一帶。不過劉銘傳的計畫並未完成，續任的巡撫邵友濂因為開支過大，就將省會搬回台北城了。

當前行政區劃的問題

日本統治初期，大甲溪以南、大肚溪至濁水溪流域等交匯的中部地區，行政區劃並不穩定，直到 1920 年總督府「五州二廳制」（1926 年新增澎湖廳），才讓了中部行政劃分穩定下來。其中「台中州」範圍包括現在的彰化縣、台中市及南投縣（如圖）。

日本人制訂的五州二廳制，以現在的行政區域角度，也是非常科學的的劃分法，目前台灣行政區劃大多繼承 1920 年的劃分方式。

當時的總督府是以「州＞郡＞街庄」的行政區劃來分首先，確保地方末端行政單位可以分級負責。所以目前彰化縣轄下共有 26 鄉鎮市，都是日本統治時期的「街庄制」轉變而來，但其上又有一個「郡」，區域之間就可以進行統合。彰化當時被分成「彰化郡」、「員林郡」及「北斗郡」，大至上就是以地理及經濟條件，區分了三塊大型的生活圈。

這裡拆出一個話題來談，中部縣市的交界雖然是以大甲溪、大肚溪、濁水溪等天然地形為界，但族群文化並不能如此簡單分割。例如濁水溪過去因為溪水氾濫之故，河道並不穩定，所以從員林以南（今舊濁水溪）到雲林的虎尾溪一帶，都是濁水溪文化圈的一部份。從每年西螺福興宮太平媽祖繞境區域，跨越雲林、彰化兩地共十四鄉鎮，200 多間廟宇，大概可以看出清朝時期濁水溪流域文化的分布情形。

所以如果要進一步進行文化上的調查，跨越行政區域的規劃是非常有必要的。濁水溪流域的產業，例如濁水米、甘蔗及花卉蔬果，因為水土環境的關係，產運銷體系必須要一齊運作才行，可惜因為行政區劃的分割，沒辦法進行產銷整合，是非常可惜的一點。

回到行政區劃，戰後初期，國民政府頒行《臺灣接管計劃綱要地方政制》採用省市縣制度，將彰化劃成彰化市、鹿港縣、員林縣及北斗縣，基本上也是沿用日本時代的劃分，也強調北斗、員林及鹿港等地的獨立治理地位。但 1950 後各區整併為彰化縣，劃設各地鄉鎮市區域，於是北斗、員林及鹿港等地就失去了地方生活圈核心的位置，讓地方治理趨於破碎化。

區域治理如何可能

理論上，彰化各區應考量居民交通能力、經濟條件及歷史文化，組合適當大小的「生活圈」，例如彰南大至以二林、北斗為核心總合成生活圈，中部以溪湖、員林為核心來整合，北部以彰化鹿港橫貫線來整合等。但當前行之有年的行政區劃及選舉區域的拆分，讓區域治理以生硬的疆界來劃分，不但少了彈性的區域支援與整合，更不利於擬定地方文化及經濟產業的戰略。

於此，我們回過來思考彰化縣「北工南農」的政策，可能是個難以實行的空中藍圖。

否則難以解釋為何靠海口的二林鎮會出現一千多公頃的中科四期及精密機械園區，而彰化南邊的蔬果運銷中心卻在溪湖鎮，而非北斗、二林？並且，彰化到鹿港橫貫線周遭的農地卻充滿大量的農地違章工廠？以模糊的區位來制訂政策，當然會面臨諸多與現實矛盾的結果。如果以地方區域來做考量，則一二三級產業都必須放進區域藍圖裡，相輔相成。

總而言之，雖然當前內政部正在研擬重劃行政區位，但時程上可能緩不濟急；目前可以進行的，就是先從各方面詳細調查，找出區域整合的適當範圍，再以該區域的特色，進行集中、有效率的產業振興計畫。

例如若要振興濁水溪流域的稻作產業，就要以北斗為核心，聯合溪州、埤頭、竹塘、田中、田尾、二水等素有「糧倉」之譽的地區，甚至可以跨越到雲林西螺、莿桐等地，進行跨域的濁水米產業計畫。以六次產業的方向，將「研發」、生產、加工、運輸、「銷售」到「行銷」及觀光等一條龍產業鍊留在地方（「」內是地方比較缺乏的項目），打破各地農會自行其事的舊辦法。重新找到地方創生的契機。

由想想論壇授權轉載。原文標題：【半線想想】逐漸浮現的地方危機